公路具備一些公共產(chǎn)品的特征
從運(yùn)輸學(xué)角度來看，公路具有公共產(chǎn)品的“非競爭性”、“效用的非分割性” 和“非排他性”等特征。
一是公路有限度的非競爭性。產(chǎn)品的非競爭性是指一個(gè)人在使用該產(chǎn)品時(shí)，不能減少其他人的使用。對公共產(chǎn)品來說，其消費(fèi)者的增加，不會引起該種產(chǎn)品生產(chǎn)成本的增加，從而減少其競爭性。例如，在一條公路上行使的車輛和路人的增加，并不會增加該公路建設(shè)的成本，也不可能引起消費(fèi)者在其他方面消費(fèi)的減少。但這種非競爭性是有限度的。公路所提供的通行服務(wù)有一個(gè)擁擠點(diǎn)，即所謂的適應(yīng)交通量。當(dāng)公路上通行的實(shí)際車流量低于適應(yīng)交通量時(shí)，其使用或消費(fèi)是非競爭性的；但當(dāng)車流量高于適應(yīng)交通量時(shí)，公路的使用就具有了競爭性，每增加一輛通行的車輛，都會影響到其他車輛的行駛速度與質(zhì)量。
二是公路效用的非分割性。產(chǎn)品的效用非分割性是指產(chǎn)品是向整個(gè)社會共同提供的，而不是將其分割成若干部分，分別歸個(gè)人或集體消費(fèi)。對公共產(chǎn)品來說，其消費(fèi)需在保持完整性的前提下，由眾多的消費(fèi)者共同享受，而不能將其分割為若干部分并經(jīng)市場銷售后，才進(jìn)入消費(fèi)。因而公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供必須由政府來進(jìn)行，其生產(chǎn)費(fèi)用也只能通過稅收來籌資。在一般情況下，公路作為公共產(chǎn)品，絕大多數(shù)由政府通過財(cái)政撥款建設(shè)。眾多車輛和行人共同享受公路給我們生活帶來的便捷，體現(xiàn)了公路效用的非分割性。但是，在一些特殊的高速公路上，政府通過收取一定的費(fèi)用（或變相收取費(fèi)用），限制一定的車輛通行，不是所有的人都能享受這一公共產(chǎn)品。
三是公路成本的排他性。單純從技術(shù)的角度來看，一條公路要做到排他性是完全可行的，只需采取全封閉的管理方式，即可將一部分車輛排除在使用者范圍之外。但為了實(shí)現(xiàn)排他性所付出的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于可能獲得的收益，因此考慮到經(jīng)濟(jì)合理性，普通公路的排他性不符合理性原則。只有服務(wù)水平高且車流量較大的高等級公路所實(shí)行的收費(fèi)，才具有經(jīng)濟(jì)理論上的合理性。此外，高速公路為了實(shí)現(xiàn)高速、安全、快捷，在設(shè)計(jì)和運(yùn)營過程中采用“全部立體交叉，全部控制出入”和“汽車專用，限速通行”，這在客觀上提高了高速公路的排他性。
公路建設(shè)
需要政府財(cái)政的介入
若市場體系尚不健全，公路體系的建設(shè)與運(yùn)轉(zhuǎn)需要政府財(cái)政的不斷介入。從財(cái)政學(xué)理論來講，應(yīng)處理好以下環(huán)節(jié)。
首先，理順中央和地方的財(cái)力和事權(quán)劃分?？蓞⒄瞻l(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，以分級財(cái)政為基礎(chǔ)，明確中央財(cái)政對全國性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資主體責(zé)任。充分發(fā)揮車購稅作為中央財(cái)政資金的調(diào)節(jié)作用，消除公共財(cái)政的縱向和橫向不平衡。加大中央政府對中西部地區(qū)車購稅資金的補(bǔ)助力度，支持中西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展。對于特定區(qū)域（如民族區(qū)域、邊疆區(qū)域）的農(nóng)村公路，中央財(cái)政要給予支持。
其次，發(fā)揮財(cái)政在收費(fèi)公路與非收費(fèi)公路中的不同作用。在2009年全國交通運(yùn)輸工作會議上，交通行業(yè)提出了構(gòu)建“公路兩個(gè)體系”的思路，即統(tǒng)籌發(fā)展以普通公路為主體的非收費(fèi)公路體系和以高速公路為主體的收費(fèi)公路體系。非收費(fèi)公路體系提供基本公共服務(wù)，是路網(wǎng)的主體，充分體現(xiàn)公共服務(wù)均等化的要求和公路基礎(chǔ)設(shè)施的公益性；收費(fèi)公路體系提供效率服務(wù)，是非收費(fèi)公路體系的補(bǔ)充，主要為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供高效、便捷、安全的高品質(zhì)服務(wù)。
最后，規(guī)范公路養(yǎng)護(hù)的財(cái)政資金管理。一方面要加強(qiáng)對轉(zhuǎn)移支付后地方政府在燃油稅資金上的使用。對成品油消費(fèi)稅進(jìn)行規(guī)范管理，并再次明確其對農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)的投入，以提高中央財(cái)政對公路養(yǎng)護(hù)的資金投入。另一方面要確立縣級人民政府在農(nóng)村公路管養(yǎng)中的主體責(zé)任，引導(dǎo)各級財(cái)政加大對農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)的資金投入，同時(shí)建立健全農(nóng)村公路管養(yǎng)機(jī)制，通過調(diào)動(dòng)沿線村民的積極性，提高農(nóng)村公路的養(yǎng)護(hù)效率。
我國公路建設(shè)和維護(hù)
面臨新要求
2010年底，全國公路總里程超過400萬公里，其中高速公路7.4萬公里， 97%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)通了瀝青水泥路，建制村通公路的比例也超過了99%。全國公路養(yǎng)護(hù)里程達(dá)到388萬公里，占公路總里程的97%，全部的國省干線和幾乎所有的農(nóng)村公路都已納入管養(yǎng)。我國公路交通已經(jīng)從過去“走得了”，發(fā)展為“走得好、走得經(jīng)濟(jì)、走得安全”。這一新形勢對我國財(cái)政支持公路建設(shè)和維護(hù)提出了新的要求。
第一，強(qiáng)化公路基礎(chǔ)設(shè)施的公益性。改革開放初期，由于國家財(cái)政困難，財(cái)政不能滿足公路建設(shè)的資金需求。1984年，國家不得不出臺“貸款修路、收費(fèi)還貸”的收費(fèi)公路政策。收費(fèi)政策在推動(dòng)公路行業(yè)發(fā)展的同時(shí)，也造成公路的公益性得不到保障的問題。一些地方過度依靠收費(fèi)公路政策，導(dǎo)致收費(fèi)公路規(guī)模大、結(jié)構(gòu)不合理、局部地區(qū)收費(fèi)站點(diǎn)多、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏高等，收費(fèi)政策與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和居民生產(chǎn)生活的矛盾突出。通過調(diào)整并加大財(cái)政投入，切實(shí)減少收費(fèi)公路帶來的公路公益性損失，這是財(cái)政投資公路面臨的最主要的問題。
第二，滿足公路的差異化需求。隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，公眾對公路行業(yè)也產(chǎn)生了差異化的需求。一類是滿足出行基本權(quán)利的需求；另一類是對出行速度、出行舒適度等方面有較高要求的高品質(zhì)服務(wù)需求。后者代表了社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展追求效率的一面，應(yīng)當(dāng)在政府的管理下通過市場機(jī)制去滿足。公路運(yùn)輸行業(yè)應(yīng)同時(shí)滿足這兩類需求，一方面實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化，促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展，另一方面在公共財(cái)政框架下通過制度設(shè)計(jì)，完善收費(fèi)公路政策，激發(fā)社會各層的創(chuàng)新能力。
第三，統(tǒng)籌公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)。在公路快速發(fā)展階段，行業(yè)內(nèi)形成了“重建設(shè)，輕養(yǎng)護(hù)”的思想，也造成本來應(yīng)該主要投向養(yǎng)護(hù)的養(yǎng)路費(fèi)或成品油消費(fèi)稅專項(xiàng)資金中，有一部分被地方政府以各種方式投入到了公路建設(shè)項(xiàng)目中。甚至一些地方政府以提高大中修、改擴(kuò)建頻次（以建代養(yǎng)）的方式，維護(hù)公路基礎(chǔ)設(shè)施，這造成了財(cái)政資金投入的低效率。為了充分發(fā)揮公路養(yǎng)護(hù)資金的效用，應(yīng)當(dāng)以公路建設(shè)全壽命成本為指導(dǎo)，做到建、管、養(yǎng)并重。 |
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